全过程投资控制需要确定造价管理的地位

    建设项目投资管理国外通常采用全过程控制方式，我国自 20世纪 80 年代起也在推行这一方式，但推行效果仍不尽人意，原因之一是在建设项目从事投资控制工作的造价师或造价咨询管理机构没有确定地位，不像建造师始终是工程项目实施的管理者，而是替补或陪衬。投资( 造价) 管理由于执业资格主体的不确定性，使得管理工作不连续，不能实现全过程控制。

    1. 建设项目全过程投资( 造价) 控制

    工程建设管理是一项复杂而专业的工作，它的三大控制目标是质量、进度和投资。三大目标是个既统一又矛盾的整体，其理想值是高质量、低投资、短工期。通常人们对工程进度和质量很重视，而对工程造价控制关注不多，在实际的工程建设中，经常会出现预算超概算，决算超预算的现象，主要是因为没有进行工程造价的全过程控制。建设项目的花费站在业主角度是投资，而站在项目管理角度是造价。投资( 造价) 控制是多层次多方面的，从编制投资估算、初步设计概算、施工图预算和确定招投标合同价，到最后的竣工决算，由粗到细、由浅入深的逐步分解、逐层控制。

    全过程投资控制是要在目标效果、建设投入、寿命周期等因素形成的系统中，根据各阶段工作的性质和特点进行动态控制，寻求合理、有效的任务组合和解决方案，改变工程中造价估算、概算、预算和承包合同价、竣工决算价缺乏连续性的状况，从而尽可能地为建设项目创造效益。对工程项目造价进行全过程控制不仅可有效防止突破投资限额，其更重要的是可促进建设、施工以及设计单位的管理，从而使投入建设项目的人力、物力、财力等有限资源得到充分利用，最终取得最佳的经济效益和社会效益。

    国外建设项目投资控制与项目管理模式相对应，具有代表性的有项目管理模式、工料测量师模式和工程积算模式三种。

    以美国为代表的建设项目管理模式( CM 模式)［1］，其投资控制特点是以项目质量及目标效果为主线，成本分析、设计方案经济评估、工程材料及施工工艺等经济方面建议围绕项目品质进行，虽没有标准统一的工程量计量方法，招标文件中也没有工程量清单，每个投标商都要根据技术标准和设计图纸计算工程量，然后依据自己所掌握的有关劳务、材料、设备的价格以及确定的管理方式和工艺技术计算费用和利润。承包商设有专门负责成本控制的机构和人员，有自己的成本估价系统。美国计算工程成本的标准不是由政府部门组织编制的，而是由行业协会、企业或政府机构根据自身的具体情况制订相应的标准。各地的咨询机构根据本地区的特点和数据积累，制定出单位面积的消耗量和计价指标，由此作为所管辖项目的成本估算标准。

    以英国、我国香港为代表建设项目管理投资控制采用工料测量师模式［2］，这种模式的特点是以目标成本控制为主线，一经批准或确定投资估算，便以此为目标，进行技术经济论证和设计优化及相关专业协调。工程量计算使用的是测量师学会编制的建筑工程量计算规则，工程计价依据成本指数和价格指数。指数由政府和企业各自独立发布，建筑工料综合成本指数、人工指数和材料价格指数是建筑署和私人工料测量行分别编制的。建筑署按季编制的投标价格指数主要用于协助评估目的的建筑成本数据调整，同时用于建筑署负责的新建筑工程项目投标价格水平的衡量指标，工料测量师编制的成本指数是评标及成本控制的依据。

    日本建设项目管理投资控制采用工程积算计价模式［3］，这种模式的特点是按阶段进行投资控制，应算作以工期为主线，控制的重点在“量”和“价”上，其工程“量”和“价”是分开的，量是公开的，价是保密的。所有工程一般先由建筑积算人员按“建筑工程积算基准”规则、设计图及设计书计算出工程量，并对工程数量进行调查、记录和合计，形成建筑物的清单，进行价格竞争。日本的工程造价管理类似我国的定额取费方式，其工程计价的前提是确定数量，即工程量。建设省制定一整套工程计价标准，即“建筑工程积算基准”，该基准被政府公共工程和民间工程广泛采用。

    无论以哪一个要素为主线，三种控制模式均以技术经济分析为控制造价的主要手段，以期获得最优性价比，更重要的是无论采用哪种模式，负责造价控制的人员或机构始终不变。

    我国的工程项目投资控制管理将上述三种管理模式混合在一起，与日本工程积算模式相似度高些，但没有形成系统。建设方传统上习惯将造价师划归工程部或工程总监管理，不能独立行使管理权利，即使聘请造价咨询机构，造价咨询机构也往往作为第三方，总是在工程算账时才想起咨询公司，可此时咨询公司对事前、事中的控制和监管不到位，对承包合同、工程月度款、签证、变更中涉及造价的内容管理不力，导致结算扯皮，甚至引起法律纠纷，最终影响项目的竣工。出现这些问题后又常常将矛头指向造价师或造价咨询机构，其地位十分尴尬。因此，在建设项目的初始阶段造价师就介入或引入工程造价咨询机构，独立进行全过程控制，根据投资人的要求以及建设的客观条件进行综合研究，确定一套切合实际的方法和措施，对投资决策阶段、设计、承发包和施工阶段的工程造价进行积极主动的控制，改变目前造价师工作范围仅控制工程付款比例，具体说就是做到中期不超付和结算不多付，不管前( 技术经济分析和方案确定) ，不顾后( 运营成本是否合理) 的局面，以达到预期的目标，真正有效地控制项目投资、合理安排建设资金。

    我国建设项目全过程投资控制方式倡导的和实行的不一致的根源固然与造价师及造价咨询机构自身水平有关，但与我国投资控制理论、投资控制机构和投资控制执业管理体制及市场环境对造价管理人员和造价管理机构的定位分不开。政府对建筑行业的管理体制仍然是以条块分割、行政指令为主，倡导市场监管，但市场监管不到位，建设项目投资控制被人为割裂。

    在机构设置方面，建设项目投资咨询机构的设立与运行属发改委管理，根据《工程咨询单位资格认定办法》和相关条款解释，规定具备建委认定的工程设计、招标代理、工程监理、设备监理的资格，可以在其依法取得的工程咨询单位资格证书上予以体现相应内容，且工程项目管理资格分为全过程策划( 不承担建设准备和实施阶段具体业务) 、全过程策划和准备阶段管理、全过程策划和实施阶段管理、全过程管理( 可承担全过程策划和准备、实施阶段具体业务) 四种类别［4］。由此可见，投资咨询机构的功能涵盖了建筑行业所有咨询机构功能，在资格认定上只是重复。虽然管理资格均强调“全过程”，但能够实现这一功能的机构几乎没有。另外，管理部门对政府投资和私人投资的管理没有实质区别，套用一种模式，建设项目的管理控制蜕变成应付或者是阶段性控制管理。

    根据《工程造价咨询企业管理办法》规定，工程造价咨询企业属于建委管理，工程造价咨询企业是指“接受委托，对建设项目投资、工程造价的确定与控制提供专业咨询服务的企业”［5］，是投资咨询机构服务内容的一部分，但又是独立的机构，两者关系不明确。在管理内容上，造价管理虽然国家颁布了清单计价规范，但组价规则等仍有定额影子存在，没有真正做到量价分离，既有量又有价的工程定额仍占主要地位，管理界限模糊。

    设计和监理机构也有投资控制的功能，前者依据自己设计的图纸提供工程概算，后者依据合同控制付款，均为阶段性工作。

    在执业资格方面，投资( 造价) 控制存在多种执业资格主体，且职能交叉。目前我国设立的与投资控制相关的执业资格有四个，分别是: 注册咨询工程师( 投资) 执业资格、注册造价工程师执业资格、注册监理工程师执业资格、投资建设项目管理师执业资格，另外还有项目管理专业人员认证和招标师职业水平评价。这些执业主体分别在不同的机构工作，在建设项目不同阶段发挥作用，但没有一种是参与到建设项目全过程控制管理的。而国外建设项目投资控制执业主体只有一种，这种繁杂的格局，客观上造成投资控制体系断裂，造价师或造价咨询机构没有确定的地位不足为怪。

    有关建筑行业的法律法规及管理办法不能说不全面［6］，从承揽业务资质到执业资格，从企业分级到个人继续教育，林林总总，但必须看到有法不依、执法不严的后果是使整个行业风气的败坏和市场环境的恶化。政府管理部门的管理方式不适应建筑市场状态，对设计、监理、咨询企业的工作质量没有跟踪评估，具有执业资格的专业人员也只注重职务职位和薪酬，不注意知识更新和业务学习，工作作风浮躁等等，这些都成为阻碍建筑市场健康发展的痼疾。

    推行建设项目全过程投资控制的关键是理顺管理机制，明确唯一执业资格，也就是给负责投资( 造价) 管理的人员和机构一个明确的地位。注册咨询工程师、投资管理师、项目管理师、注册造价师、招投标师、监理工程师在不同的机构和部门工作，穿插于建设项目各个阶段，部分工作内容和职能交叉重叠，造成责任不明，界限不清，导致各阶段控制不连续，全过程控制名存实亡。

    确立全过程控制主体机构，如造价咨询机构，以注册造价师( 或注册咨询师) 作为全过程投资控制的执业主体资格，其他咨询机构和相应执业人员按建设项目各阶段分别工作，保持各自独立性，且互相监督。

    对从事全过程控制工作的注册造价师或注册咨询师有明确和较高的标准条件，如: 有一定年限工程经验; 具备财务管理知识和技能; 具有经济管理知识和技能; 有参与建设工程管理经历等等，树立执业资格人员形象，提高执业资格人员认知度。

    颁布相关政策条例，推行建设工程代建制或项目管理制，使用国有资金进行建设的项目必须采用代建制或项目管理制模式。建设单位一般对建设项目不专业，在专业人员做专业事，专业事由专业人员做的社会专业分工趋势下，这种制度是最好的选择。

    另外，设计、咨询、监理等入门门槛高，却缺乏有效的问责和淘汰机制，缺乏严厉的制裁办法。确定建设项目投资控制主体资格后，形成各业务范畴间的监督和制约，责任划分清晰。同时建立执业人员和机构信誉档案，进行严格监控，对造成失误或有违执业道德行为的个人要限制执业甚至禁业，其执业单位也要承担连带责任，以此净化行业环境。

    建设项目全过程投资控制是针对整个建设项目目标系统所实施的控制活动，涉及到技术工艺、经济分析、组织架构和合同成本等诸多方面，有大量的机构和专业人员参与实施，需要各方共同协作完成的多方位、多层次的系统工作，由于各参与方在建设项目中所承担的工作任务不同，角色不同，给项目带来的影响也不同。造价师或造价咨询机构是建设项目中不可缺少的组成部分，因此调整造价人员和机构的设置及管理模式、确定其位置显得尤为重要。